Мнение эксперта

Регулятор для ЖКХ

Сергей БАЖЕНОВ,

заместитель директора Института экономики

Уральского отделения РАН,

кандидат экономических наук

25.11.2011

Критический анализ хода реформирования ЖКХ в России не позволяет строить оптимистических прогнозов ни на ближайшую, ни на долгосрочную перспективу. Зато убеждает в другом – необходимо искать не косметические, а системные, принципиальные подходы к внедрению в данный сектор экономики действенных рыночных механизмов, основанных на инновациях и современных технологиях. Причем по каждому направлению проводимой в отрасли реформы. Одно из них - создание четкой системы контроля и управления объектами ЖКХ, адаптированной к новым рыночным условиям, считает постоянный эксперт «НЭП», заместитель директора Института экономики УрО РАН Сергей БАЖЕНОВ.

Топливная компания Росатома ОАО «ТВЭЛ» планирует принять участие в запуске новых мощностей «Уральского никеля». Как сообщили «НЭП» в пресс-службе ТВЭЛ, в настоящее время компания рассматривает вопросы своего вхождения в проект совместно с ОАО «Роснано».

Нельзя сказать, что подобный поиск в регионах не ведется. Самый свежий пример:

с 1 января 2013 года все управляющие компании (УК) Свердловской области, отвечающие за жилищный комфорт в наших домах, объединятся в саморегулируемые организации (СРО). Государство пытается таким образом очистить жилищно-коммунальную сферу от нечестных игроков и привести деятельность всех УК к чёткому стандарту, соблюдению неких норм корпоративной ответственности.

Как говорится, жизнь заставила.  Ведь, согласитесь, тема ЖКХ в России имеет особую социальную остроту. А при прочих составляющих реформы отрасли именно контроль и управление здесь – ключевые факторы успеха, центральное звено стратегического планирования по выводу экономики жилищно-коммунального хозяйства из глубокого кризиса.

Однако до недавнего времени, напомню, управление объектами жилищно-коммунального назначения в полном объеме осуществляли государственные и муниципальные предприятия на правах хозяйственного ведения. Эта система, как показала жизнь, неэффективна, не обременена ответственностью и тем более – заинтересованностью в конечном результате. Мы видели низкий профессиональный уровень управленческого состава отрасли, отсутствие прозрачности в работе предприятий ЖКХ, отсутствие надежного механизма контроля расходования бюджетных средств и платежей населения.

Между тем, жилищно-коммунальный комплекс – это сфера услуг, которая, как и всякая специфическая деятельность, объективно, а возможно – гораздо сильнее, чем другие, нуждается в грамотном управлении, цель которого – удовлетворение потребностей российских граждан в необходимых услугах, повышение эффективности работы предприятий ЖКХ и обеспечение приемлемого уровня их прибыльности, поскольку данный сектор экономики всегда функционировал в режиме «выживаемости», накапливая лишь негативные тенденции.

Напомню: изменение системы хозяйствования в отрасли, связанное с демонополизацией ЖКХ, началось еще в 90-е годы прошлого столетия. Суть этого процесса, впрочем, свелась к активному созданию служб заказчика. Тогда их в России было создано около 3 тысяч. По мнению авторов демонополизации отрасли, в результате произошло разделение функций заказчика и подрядчика, что по идее, должно было привести к формированию основ договорных отношений между службами заказчика и потребителями коммунальных услуг.

Но на практике службы заказчика остались структурными подразделениями региональных органов исполнительной власти или муниципалитетов, что стало тормозом при создании эффективной системы управления финансами, контроля за нецелевым расходованием бюджетных денег, выделяемых на нужды ЖКХ. Да и коммунальные предприятия по-прежнему находились в муниципальной собственности, имея «ведомственное» финансирование. В итоге реальные рыночные отношения в сфере управления многоквартирными жилыми домами так и не сложились. Этот сектор экономики остался под контролем муниципальных чиновников.

И хотя в последние годы в России было немало сделано для продвижения ЖКХ к настоящему рынку – прошла приватизация квартир и формирование рынка жилья; разделены полномочия по хозяйствованию; определен новый порядок оплаты жилищно-коммунальных услуг; введена система адресной социальной помощи гражданам; проведена передача объектов этой инфраструктуры с государственного на муниципальный уровень; в ряде городов и районов появились расчетно-кассовые центры; в коммуналку стали приходить частные структуры и подрядные организации; возникла идея концессионных соглашений, – но в целом обслуживание жилищного фонда в стране пока не преследует защиту прав потребителей, и поэтому население сохраняет безразличие к существующей системе.

Иными словами, несмотря на рыночную направленность изменений в ЖКХ, сегодня еще рано говорить о создании эффективных механизмов антикризисного управления в данной сфере, поскольку в ней так и не возникло рыночных позиций – ни у потребителей коммунальных услуг, ни у их производителей.

По данным федеральной власти, сегодня очень трудно назвать какой-либо регион России, в котором был бы достигнут необходимый уровень функционирования отрасли и нужный стандарт качества услуг. Да, есть территории, которые в реформировании ЖКХ продвинулись дальше других, у них есть чему поучиться. Однако в отношении создания новых форм управления отраслью в рыночных условиях практически все регионы находятся на одной ступни развития. Больше того, система ЖКХ становится наиболее криминальной сферой, которую то и дело сотрясают скандалы и коррупционные явления.

Еще весной 2011 года Общественная палата РФ провела слушания по результатам работы «горячей линии», на которую принимались жалобы граждан, недовольных положением дел в ЖКХ. Получив за три месяца более 4,5 тысячи жалоб, палата пришла к выводу, что «подавляющее большинство граждан не устраивает работа организаций, на балансе которых находится их жилое помещение», что люди очень недовольны постоянными перебоями в электро-, водо-, газоснабжении и совершенно не готовы платить по все возрастающим и часто незаконным платежным квитанциям.

В сентябре текущего года в министерстве энергетики и ЖКХ Свердловской области тоже начала действовать «горячая линия» по проблемам отрасли и отопительному сезону. За короткое время на телефон поступило более 1600 обращений жителей муниципалитетов. Оказалось, что больше всего жителей региона волнует качество коммунальных услуг – и опять-таки в сфере тепло-, водоснабжения, газификации, благоустройства, капитальных и текущих ремонтов. Много вопросов у граждан и к работе управляющих компаний, ТСЖ, порядку начисления платы за услуги ЖКХ, в том числе - за общедомовое потребление, а также к порядку применения и уровню тарифов на коммунальные услуги. Только от необоснованного прекращения горячего водоснабжения в области ежегодно страдает около 500 тысяч жителей. Наибольшее количество жалоб поступило от жителей  городского округа Первоуральск, Полевского, Камышловского, Верхотурского, Невьянского, Талицкого, Ирбитского и Белоярского городских округов. Наименьшее - от жителей Серова, Сухого Лога, Березовского и Верхней Пышмы.

Однако навести порядок в коммунальной сфере и поставить под контроль управляющие компании (УК) административным путем – очень непростая задача. Гораздо проще – по привычке все свалить на плечи населения,

Напомню: за 9 месяцев этого года официальная инфляция в России выросла на 5,2%. Но некоторые коммунальные услуги (по сравнению с инфляцией) подорожали в два и даже три раза! Судите сами: холодная вода стала дороже на 15,1%, газ — на 13,5%, вывоз мусора вырос на 13%! О баснословных прибылях коммунальщиков и разворованных миллиардах сегодня говорят на всех уровнях. И на скамейках у подъездов, и на заседаниях Госдумы, Правительства РФ, Государственного совета.

Помнится, ещё в июле 2010 года правительство страны поручило Минрегиону РФ разобраться с необоснованно растущими тарифами, разработать соответствующие предложения. Но вопрос, судя по результату, повис в воздухе.

- Всё это пустые разговоры, временная мера, - считает Галина Хованская, депутат Государственной Думы. - Ведь никаких долгосрочных нормативных документов или конкретных распоряжений президента или правительства для службы тарификации нет. Как нет и выступлений или действий, например, региональных властей, требующих жёстко разобраться с аппетитами ресурсоснабжающих организаций, навести порядок в определённые сроки. А раз этого нет, то можно ничего и не делать.

Между тем, благодаря постановлению № 1140 от 2009 года, обязавшему раскрывать информацию о том, из чего складываются тарифы, уже хорошо видно, что львиная доля денег вместо ремонта и модернизации оборудования идёт на собственные потребности организаций ЖКХ и управляющих компаний. Богаче всех в этом плане у нас живут газовики, «тепловики» и электроснабженцы, которые беспощадно отключают услуги за неуплату всем тем, за счёт кого, собственно, и существуют.

Президент России Д.Медведев был вынужден недавно заявить: «Необходимо сосредоточиться на правоохранительной составляющей – борьбе с коррупцией в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Напомню, что практически все губернаторы во время встреч говорят о том, что существует целый ряд системных правовых проблем, а также вопросов, связанных с преступлениями в сфере ЖКХ».

Наибольшее количество претензий существует к управляющим компаниям.

Так, на недавнем заседании президиума правительства Свердловской области, посвященном работе УК и ТСЖ, губернатор региона Александр Мишарин сказал, что «главная задача, стоящая перед органами власти, – защитить людей от произвола управляющих компаний, отстоять права жителей области на получение качественных жилищно-коммунальных услуг. Каждое второе письмо, каждое второе обращение, приходящее в мой адрес или правительство области, так или иначе касается сферы ЖКХ, в том числе - деятельности управляющих кампаний. Люди недовольны неполнотой и недостоверностью информации, несоответствием между качеством услуг и их стоимостью, включением в договора дополнительных условий, ущемляющих права потребителей. И список обоснованных претензий очень большой».

По словам губернатора, исправить эту ситуацию позволит четкий контроль в сфере ЖКХ - как государственный, так и общественный. В этой связи он предложил усилить роль государственных жилищных инспекций.

Немногие знают, что, внеся изменения в Жилищный кодекс, российский законодатель наделил эту инспекцию беспрецедентными полномочиями, что автоматически переводит ее на центральную позицию в деле защиты прав собственников жилья.

ГЖИ – серьезная сила. Скажем, она имеет право проводить плановые проверки, согласованные с Генеральной прокуратурой. Только за 8 месяцев 2011 года в свердловскую инспекцию поступило 6169 обращений граждан. Из них 2076 касаются качества технической эксплуатации жилищного фонда, 772 - нарушений нормативного уровня обеспечения коммунальными услугами, 278 обращений пришло по ветхому и аварийному жилью, капитальному ремонту, 315 - это перепланировка, переоборудование жилья и прочее. В общей сложности специалистами выявлено 17519 нарушений в жилищной сфере.

Словом, полномочий вроде бы достаточно, однако, уверен, государственной контроль не будет эффективным, если сами граждане останутся пассивными. Ведь непосредственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляют в первую очередь его собственники.

В настоящее время 80% жилого фонда Свердловской области обслуживают управляющие компании. Конечно, государство хочет добиться, чтобы потребители получали качественные услуги по максимально низким расценкам. В то же время оно не желает видеть в этой отрасли планово убыточных предприятий.

Но как этого добиться? Возникла идея создания СРО. С 1 января 2013 года на рынке жилищно-коммунальных услуг смогут работать только те УК, которые являются членами СРО, это значит, что на плечи саморегулируемых организаций ляжет ответственность за оценку и отбор тех управляющих компаний, которых примут в СРО. Ведь теперь уже все члены СРО будут отвечать за добросовестность своих коллег по саморегулируемой организации.

Пока на территории Свердловской области зарегистрированы две СРО, объединяющие предприятия ЖКХ. А на территории региона действуют 355 управляющих компаний. С точки зрения областного министерства энергетики и ЖКХ нельзя говорить о том, что государство таким образом перекладывает часть своей ответственности за деятельность управляющих компаний на плечи СРО. Речь идёт о том, что УК с 2013 года окажутся под двойным контролем: государства и своих коллег, объединившихся в саморегулируемую организацию.

С помощью этих регуляторов чиновники хотят достичь сразу двух целей. Во-первых, выдавить с рынка жилищно-коммунальных услуг недобросовестных предпринимателей. Во-вторых, создать условия для укрупнения управляющих компаний. Многие из них, даже если пытаются работать честно, из-за экономических предпосылок не могут преодолеть планки безубыточности. А «точка безубыточности» для УК, по подсчетам специалистов, - 350–400 тысяч квадратных метров обслуживаемого жилья. А сейчас на территории Свердловской области около половины управляющих компаний обслуживают жилой фонд гораздо меньшей площади. Их руководителям чиновники рекомендуют задуматься об укрупнении, которое, кстати, облегчит поиск инвесторов и получение банковских кредитов.

Что мы имеем в «сухом остатке»? До недавнего времени развитие ЖКХ страны характеризовалось высокой степенью монополизации рынка коммунальных услуг со стороны государства и муниципальных властей, слабыми тенденциями формирования конкурентной среды, что, безусловно, снижало инвестиционную привлекательность отрасли, замедляло ее обновление. Между тем, эта сфера очень нуждается в значительных финансовых вливаниях, необходимых для экономической реабилитации и модернизационной перспективы.

Говоря другими словами, существующая организационная структура себя изжила, она была не адаптирована к требованиям рыночной идеологии, не имела грамотных менеджеров, способных оперировать в современной обстановке. В этой связи и возникла необходимость создания иной, достаточно гибкой структуры, способной оперативно реагировать на непредвиденные макроэкономические воздействия.

Конечно, СРО и инспекции – не панацея. Это всего лишь шаг к созданию современной системы жизнеобеспечения отрасли с необходимым управленческим ресурсом, соответствующим стратегическим требованиям экономики. Ускорение же интеграции ЖКХ в рыночное пространство требует, на мой взгляд, применения кластерных инициатив, которые могут обеспечить решение существующих проблем с позиций их более широкого видения. Эффективность такого подхода определяется, в главную очередь, тем, что с помощью кластеров, обладающих явно интегрирующим характером, преодолевается пресловутое узкоотраслевое видение жилищно-коммунальных проблем.

© 2011, НЭП 08