Помогут ли концессии избежать рецессии?
Экспертное мнение заместителя директора Института экономики Уральского отделения РАН,

кандидата экономических наук Сергея Баженова

20.09.2011

За прошедший год дебиторская задолженность в жилищно-коммунальном комплексе РФ выросла на 120 млрд и достигла 600 млрд рублей. В ближайшее время в правительство РФ будет внесено несколько законопроектов. Их цель – повысить инвестиционную привлекательность сегмента ЖКХ. Но фактически это означает, что российский кабмин запретит приватизацию коммунальной инфраструктуры. Эксперт «НЭП» сомневается, что такой перспективный инструмент, как концессии, поможет стабилизировать ситуацию в отрасли, находящейся в глубоком кризисе. Кроме того, Сергей Баженов полагает, что наводить порядок в «коммуналке» и привлекать в отрасль инвестиции правительству страны придется за счет установления предельных регулируемых тарифов и бюджетных компенсаций эксплуатантам за их экономические потери.

Недавно мы узнали сногсшибательную новость: Правительство РФ фактически запретило приватизацию коммунальной инфраструктуры. Согласно опубликованному «Плану действий по привлечению частных инвестиций в развитие объектов энергетики и системы коммунальной инфраструктуры» в ближайшие полтора года Минрегиону, Минэкономики, Минфину, Минэнерго, Федеральной службе по тарифам (ФСТ) и Федеральной антимонопольной службе (ФАС) поручено внести в Белый дом ряд законопроектов для повышения инвестиционной привлекательности ЖКХ. По сути, данный документ – это запрет на приватизацию одной из самых запущенных и прожорливых отраслей российской экономики.

Данный шаг объясняется опасениями правительства по поводу массовых «социальных катастроф» в случае банкротства собственников при переходе систем жизнеобеспечения в частные руки. Минрегион РФ намерен даже инициировать встречный процесс – обязать муниципалитеты принять на баланс «бесхозные» коммунальные сети.

Что же это означает – прорыв вперед или откат назад? И чего следует ожидать рядовым гражданам? Попробуем разобраться вместе.

Авторы концепции жилищно-коммунальной реформы в свое время (1997 год) считали: чтобы радикально разрешить экономический кризис в сфере ЖКХ, необходимо привлечь в отрасль частные негосударственные организации, фирмы, компании, которые способны создать здесь нормальную конкурентную среду. В то время в средствах массовой информации велась довольно активная атака против существовавших коммунальных предприятий-монополистов, игравшая, по-видимому, роль упреждающего удара по «старым» коммунальным структурам. Цель акции очевидна – ослабить их возможное сопротивление предстоящим новациям и «революционно-рыночным» преобразованиям в этой сфере.

Члены правительства, ученые, эксперты в один голос твердили, что «важнейшим элементом реформы ЖКХ должно стать создание конкурентной среды», а «необходимая предпосылка развития конкуренции – демонополизация», под которой понималось «дробление коммунального бизнеса», «привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг», а также «ускорение процесса разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства».

Идеологи реформы вполне резонно полагали, что «конкуренция позволит собственникам жилья и объектам коммунального назначения выбирать именно ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам».

В развитие данной политики Правительство РФ в 2003 году даже приняло специальное постановление по преобразованию всех коммунальных ГУПов и МУПов в акционерные общества, иные формы собственности, либо рекомендовало их ликвидировать. Как класс.

В России началась коммунальная приватизация, часто сопровождавшаяся разборками и уголовными делами. Много шума, к примеру, было вокруг екатеринбургского МУП «Водоканал», хотя специалисты сразу предостерегали, что на этом пути могут возникнуть серьезные проблемы, что приватизацию объектов ЖКХ, предприятий, управляющих жилищно-коммунальным комплексом страны, нужно осуществлять вдумчиво, постепенно. Иначе может сложиться ситуация, когда мы просто поменяем государственных монополистов на частных, которые подомнут население, и так уже находящееся на грани платежеспособности. А это, сами понимаете, не имеет никакого отношения к развитию конкуренции в ЖКХ, не приведет к существенному улучшению положения в отрасли, повышению уровня жизни граждан.

Практика показала, что несмотря на смену собственников, постоянное увеличение коммунальных платежей и рост тарифов ситуация в отрасли не улучшается, там по-прежнему растут неплатежи и износ основных фондов. Причина парадокса – в криминализации коммунального хозяйства, в котором деньги населения трансформируются не в инвестиции, а в сверхдоходы местных руководителей. Примером может служить скандал, разразившийся в первом квартале этого года, когда обнаружилась утечка из сферы российского ЖКХ на заграничные счета дельцов порядка 25 млрд. рублей.

Не удивительно, что за прошедший год дебиторская задолженность в жилищно-коммунальном комплексе РФ выросла на 120 млрд и достигла около 600 млрд рублей. Это значит, что отрасль находится в жестком кризисе, а реформа ЖКХ подменяется пафосной риторикой и благими пожеланиями в духе Егора Гайдара: рынок сам все выстроит.

По логике же, задуманному процессу в системе ЖКХ должно было предшествовать принятие законов о финансовом оздоровлении предприятий и организаций жилищно-коммунальной отрасли, о концессиональных соглашениях, которые бы позволили решить две главные задачи: ликвидировать кредиторскую задолженность на предприятиях ЖКХ и обезопасить потребителей жилищно-коммунальных услуг от монополизма бизнес-структур. До настоящего времени подобных законодательных актов нет. Спрашивается: кто же пойдет в отрасль, обремененную старыми долгами и нерешенными вопросами в сфере собственности? Убежден: именно это обстоятельство, как и неготовность отечественного бизнеса к ответственности, прозрачности ведения дел стало самым серьезным препятствием на пути прихода частных капиталов на рынок российского ЖКХ.

Смотрим. В 2002-2003 гг. эта отрасль получила примерно 250 млрд рублей дополнительных доходов. На эти деньги еще тогда можно было бы модернизировать почти 40 процентов жилищно-коммунального комплекса страны. На деле же финансового оздоровления предприятий ЖКХ, существенного обновления их технической базы и инженерной инфраструктуры не произошло. И это естественно, ведь у руководителей и работников отрасли нет какой-либо заинтересованности в экономии, внедрении системы бережливого производства, нет опасения и каких-либо санкций на неэффективное использование ресурсов.

Да, частные инвесторы (точнее – хозяева) в ЖКХ появились. Но их политика видна невооруженным глазом: во-первых, внедриться на рынок, чтобы заручиться поддержкой и благосклонностью местных властей, во-вторых, выжать из инфраструктуры, созданной еще в советское время, все возможные соки и прибыли, в-третьих, имитировать инвестиционную деятельность, поддерживая полученные в управление предприятия на минимально безаварийном уровне. А самое главное, они существуют сами по себе, практически не соперничая за клиентов с государственными и муниципальными унитарными предприятиями ЖКХ.

Иначе и быть не могло. Характерной особенностью современных государственных предприятий ЖКХ является то, что они действуют в режиме отсутствия конкуренции, отличаются крайне низкой прозрачностью, отсталыми технологиями управления, а у менеджмента нет никакой заинтересованности в получении прибыли. ГУПы имеют огромные сложности с привлечением инвестиций. МУПы же в свое время были учреждены органами местного самоуправления и, по существу, продолжают оставаться их структурными подразделениями со всеми вытекающими отсюда последствиями. А все это, вместе взятое, программирует данные структуры на заведомо неэффективную деятельность. Они не готовы к работе в системе рыночных отношений, а их экономические интересы не требуют повышения ответственности на всех уровнях управления, что особенно проявляется в наличии затратных тенденций.

В самом деле, сегодня в роли продавцов выступают предприятия-производители какой-либо услуги ЖКХ, но их деятельность жестко регламентируется документами федерального и муниципального уровней. Предприятия, как правило, являются муниципальными, унитарными, соответственно административно они подчинены местным органам исполнительной власти. Стоимость произведенной такими предприятиями услуги определяется на основании существующих методик, но как сумма понесенных ими затрат. Таким образом, предприятия отрасли не заинтересованы в повышении эффективности собственной деятельности, а наоборот – стремятся повысить затратную часть на производство продукции или доказывают необходимость такого роста, что, в свою очередь, является основанием для непомерного увеличения тарифов.

Что касается сбыта произведенных услуг и продукции, то проблем тут не возникает, так как практически все предприятия ЖКХ являются монополистами в своей области. Что же мы видим в итоге? Затраты на производство единицы продукции в отрасли значительно превышают аналогичные показатели в зарубежных странах, а отсутствие экономических стимулов к повышению эффективности работы не позволяет снижать себестоимость. Страдают, причем значительно, и население, и все остальные потребители.

Совершенно очевидно, что дальнейшее сохранение статус-кво в ЖКХ, неопределенности организационных структур чревато негативными последствиями, которые будут все сильнее подтачивать и без того слабую экономику отрасли. Сегодняшние ГУПы и МУПы в той форме, в которой они существуют. тормозят проведение реформы, они уже не в состоянии рационально расходовать выделяемые бюджетом финансовые средства, не способны спрогнозировать необходимые объемы покрытия издержек ЖКХ, налицо непредсказуемость их роста, обусловленная как материально-техническим состоянием экономической базы отрасли, так и уровнем менеджмента этих предприятий.

Не случайно правительство Среднего Урала в октябре 2010 года решило создать Региональный информационный центр (РИЦ), который, по замыслу властей, должен упорядочить прием платежей от населения и расчеты муниципалитетов с поставщиками ресурсов. Как сказал исполняющий обязанности министра энергетики и ЖКХ Свердловской области Николай Смирнов, этот шаг позволит обеспечить полную прозрачность денежных потоков и уменьшить оплату за биллинг. «Субъект Федерации берет под контроль начисление платежей и работу с неплательщиками, что позволит снизить задолженность, сдержать темпы роста тарифов и искоренить те нарушения, которые существуют в сфере ЖКХ. Государственная компания будет отвечать и перед гражданами, и перед правительством области за достоверность расчетов, отслеживать ситуацию, чтобы не было «двойных квитанций», как это произошло в Среднеуральске и ряде других мест», – подчеркнул чиновник.

Так что уповать на прогрессивное мышление, энергию, предприимчивость частных инвесторов следует очень осторожно. В этой среде, увы, пока еще царят законы «дикого капитализма»: после нас хоть потоп. Именно поэтому, на мой взгляд, Правительство России решило заново проанализировать ситуацию в жилищно-коммунальной сфере страны.

Как видно из опубликованного «Плана действий…», вместо права собственности Минэкономики России на сей раз намерено предложить инвесторам альтернативные методы ведения бизнеса в ЖКХ – концессионные соглашения по эксплуатации инфраструктурных объектов. «Приватизация систем теплоснабжения и водоканалов должна осуществляться через концессии, а не акционирование», – пояснил заместитель главы департамента госрегулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности ведомства Павел Шпилевой. По его словам, затраты инвесторов на приобретение активов в ЖКХ все равно перекладываются ими на конечных потребителей, в этом смысле концессионные соглашения – способ ограничения темпов роста тарифов на услуги ЖКХ и в то же время – путь в рынок коммунальных проектов по модернизации отрасли, имеющихся у частного капитала.

Замечу, что концессия, конечно, перспективный инструмент, однако данный метод структурного преобразований предприятий, включая сферу ЖКХ, в России еще довольно молод. Законодательные нормы, регулирующие данную сферу, были оформлены только в июле 2005 года. Широкого опыта его применения, в отличие от европейских стран, у нас пока нет. К тому же само по себе изменение состава субъектов экономической деятельности в ЖКХ вряд ли даст желаемые результаты, хотя оно может служить серьезным стимулом для запуска мер по структурным преобразованиям компаний – внутренней оптимизации, структуры, снижения издержек, повышения качества управления финансами, повышения профессионального уровня персонала, его мотивации и т.д.

Похоже, наводить порядок в отрасли, привлекать инвестиции в жилищно-коммунальный комплекс правительство страны намерено за счет установления предельных (и регулируемых!) тарифов на товары и услуги отрасли на срок не менее трех лет, причем с компенсацией экономических потерь эксплуатантам объектов ЖКХ, что, предполагается, произойдет «за счет средств соответствующего бюджета» в случае внепланового снижения роста тарифов. Правительство готово даже простить отдельным муниципальным образованиям сверхнормативный рост тарифов, если это произойдет на основании местного референдума.

По оценке Министерства экономического развития, цена приведения услуг ЖКХ в соответствие федеральным требованиям по стране – 6-7 трлн рублей, «поэтому ответственность за выполнение этих требований будет отложенной: нужно дождаться, пока эти деньги придут в отрасль и заработают». Что касается источников новых капиталов в ЖКХ, то в их качестве рассматриваются новые классы инвесторов, в том числе и пенсионные фонды.

Тем не менее, гарантий того, что ограничения на приобретение прав собственности в ЖКХ увеличит число тех, кто заинтересован во вложениях в этот бизнес, по-прежнему нет. И основная проблема заключается в том, что «не только инвесторы боятся идти в жилищно-коммунальную отрасль, но и в том, что их боятся туда впустить».

Наконец, не следует забывать: если современная государственная политика ставит целью перевести систему ЖКХ на самоокупаемость и самофинансирование, то это вовсе не значит, что важная жизнеобеспечивающая отрасль должна быть отдана частникам «на кормление», а там хоть трава не расти. Наоборот, система управления и контроля здесь должна быть усилена и максимально адаптирована к рыночным условиям. А иначе «социальных взрывов и катастроф», пожалуй, действительно не избежать…

© 2011, НЭП 08